• 設為首頁 | 加入收藏

    歡迎來到《中國環境監察》

    當前位置: 首頁 > 環境文苑 > 觀點爭鳴

    建設項目主要污染物排放總量管理替代制度有待完善

    文 | 張君臣 賀琳 韓紅

    為規范建設項目主要污染物排放總量指標審核及管理工作,嚴格控制新增污染物排放量,原環境保護部于2014年12月30日制定下發了《建設項目主要污染物排放總量指標審核及管理暫行辦法》(以下簡稱《暫行辦法》),要求把主要污染物排放總量指標作為建設項目環境影響評價審批的前置條件。部分省(區、市)根據該文件制定了具體實施辦法,如山東省生態環境廳于2019年9月2日下發了《山東省建設項目主要大氣污染物排放總量替代指標核算及管理辦法》等。污染物排放總量管理替代作為污染物排放總量控制制度的重要組成部分,融入了環評制度。

    《暫行辦法》應屬于除規章以外的規范性文件,但作為規范性文件,該《暫行辦法》仍有一些需要不斷完善的地方。

    前置性行政許可問題。前置性行政許可一般是指當事人在辦理當前許可事項時,必須持有的上一環節的許可證件。按照此定義,《暫行辦法》中關于“嚴格落實污染物排放總量控制制度,把主要污染物排放總量指標作為建設項目環境影響評價審批的前置條件。排放主要污染物的建設項目,在環境影響評價文件審批前,須取得主要污染物排放總量指標”的要求,主要污染物排放總量指標是環境影響評價文件審批的前置性行政許可。《中華人民共和國行政許可法》第十五條規定,地方性法規和省、自治區、直轄市人民政府規章不得設定企業或者其他組織的設立登記及其前置性行政許可。盡管未對部門規章是否可設定前置性行政許可做出規定,但因其增加了公民、法人和其他組織的義務,以部門規范性文件設定前置性行政許可明顯欠妥。

    有效期問題。廣東、上海、河北、廈門、汕頭、太原等省市政府都規定,規范性文件的名稱冠以“暫行”“試行”的,有效期自施行之日起不超過2年,未明確有效期的,其有效期為2年。深圳市規定,暫行、試行的規范性文件,有效期自施行之日起不超過3年。《山東省行政程序規定》中規定,標注“暫行”“試行”的規范性文件,有效期為1年至2年。《應急管理部規范性文件管理辦法》規定,規范性文件有效期一般為3年,最長不超過5年。盡管原環境保護部未對規范性文件的有效期做出相關具體規定,但根據一般做法,“暫行”“試行”的規范性文件的有效期均不超過5年,而《暫行辦法》自2014年12月30日施行至去年底已有5年時間。

    制定依據問題。《暫行辦法》是依據《“十二五”節能減排綜合性工作方案》(國發〔2011〕26號)《大氣污染防治行動計劃》(國發〔2013〕37號)《2014-2015年節能減排低碳發展行動方案》(國辦發〔2014〕23號)等有關規定制定的,但所依據的三個文件均已超過確定的工作時間。其中,《“十二五”節能減排綜合性工作方案》(國發〔2011〕26號)已根據《國務院關于宣布失效一批國務院文件的決定》(國發〔2016〕38號)宣布失效,《大氣污染防治行動計劃》的目標任務完成時限是2017年,《2014-2015年節能減排低碳發展行動方案》的目標任務完成時限是2015年。

    建設單位申報的污染物排放總量“虛高”。在目前總量實際中,建設單位受“超過重點污染物排放總量控制指標排放污染物是環境違法行為”的影響,且申請總量指標大多沒有成本付出,因此往往申報最大限度的污染物排放總量,多以排放標準的排放濃度“滿負荷”“全天候”進行排污量的核算,致使要滿足一個大項目的總量替代將使用一個區域近三年的減排量。

    鑒于存在上述問題,建議修改完善污染物排放總量管理替代制度,并進一步制定完善配套制度。

    修訂出臺新的污染物排放總量管理替代制度文件。建議以生態環境部命令下發《暫行辦法》,以部門規章的形式明確總量指標來源、審核程序等內容,建議將建設單位作為責任主體,要求建設單位組織編制環評文件期間,須結合生產工藝、生產設施規模、資源能源消耗和污染治理水平等因素提出總量控制指標和替代削減方案;新增污染物總量指標原則上由項目建設單位從已有的建設項目通過污染防治設施升級改造、平衡等方式解決,確實解決不了的,按程序提出新增總量控制指標申請。同時,將總量管理替代制度納入《環境影響評價法》,提高其法律地位。

    配套完善排污權有償使用和交易制度。為從根本上糾正申請總量“虛高”現象,應讓建設單位申報總量時有成本付出。排污權有償使用和交易試點改革已推行多年,建議進一步增點擴面,所有進行環評審批的建設項目排放的化學需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物以及煙粉塵、VOCs、重金屬等污染物均實行排污權有償使用和交易,提高企業減少污染物排放的主動性和自覺性,減輕污染物總量替代工作壓力。

    (作者單位:青島市生態環境局西海岸新區分局)

    可以直接观看的AV在线观看