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    應盡快出臺排污許可管理條例

    文 | 李偉 謝瓊立 楊霧晨 呂曉君

    黨的十九屆四中全會提出,要構建以排污許可制為核心的固定污染源監管制度體系,環境執法是推動許可要求落地的重要手段。目前《排污許可管理辦法》已經發布,初步建立了排污許可違法責任的內容體系。

    排污許可制是一項老制度,《環境保護法》《大氣污染防治法》等法律中均有規定,但是長期沒有發揮應有的效果。自2015年啟動固定污染源排污許可制改革以來,許可證制度逐步被確立為固定污染源環境管理的核心制度,并出臺了第一個關于排污許可管理的專項部門規章——《排污許可管理辦法》(以下簡稱《管理辦法》),該辦法進一步明確細化了排污單位和生態環境管理部門的法律責任,是排污許可立法改革進程中的重要里程碑。

    目前全國已取得排污許可證或進行排污許可登記的企業已有200多萬家,占第二次全國污染源普查企業數量的60%。"證"發下去了,實際按證監管執法的情況如何?《管理辦法》的適用情況如何?需要加以研究。分析《管理辦法》適用存在的問題,以期推動我國排污許可管理制度的進一步完善。

    《管理辦法》適用率低,執法主動適用積極性不高

    2019年全國共查處各類環境行政處罰案件16.5萬起,收集到的依據《管理辦法》查處的案件僅有25起,占案件總數的比例僅0.015%。《管理辦法》作為排污許可管理的專項部門規章,卻只有如此低的適用比例,一定程度上表明該辦法的出臺并未對排污許可管理起到很好的輔助作用。通過對已收集到的依據《管理辦法》進行處罰的案件進行分析,可以看出《管理辦法》在適用過程中存在的問題。

    從區域分布上看,分布在京津冀及周邊"2+26"城市及汾渭平原的案例較多,共有20個,占總數的74.1%,這與2019年生態環境部將排污許可專項檢查納入大氣強化監督幫扶工作中有關,受到上級壓力傳導,地方對按照排污許可證執法較為重視。另外廣東省、重慶市均屬于排污許可制改革力度較大、推進較快的區域,如《廣東省環境保護條例》《重慶市環境保護條例》,均對排污許可制度有明確規定,在實際執法的案例中上述兩省市的案件主要依據當地的地方性法規進行處罰,依據《管理辦法》的較少。而對于新疆、云南、貴州等省份,未能收集到按照《管理辦法》進行處罰的案例,有依據《環境保護法》《大氣污染防治法》或《水污染防治法》的規定進行處罰的案例,但僅局限于對無證排污企業進行處罰。

    從行業分布看,案件分布最多的為傳統的重污染行業,如石化、鋼鐵、水泥、紡織等,水產品加工、制糖業、屠宰及肉類加工、飼料加工在內的食品類行業也占了較大的比重。

    從案件來源看,案件多數依賴于執法人員的日常檢查發現,共有15起,占案件總數的60%。另有信訪舉報、上級交辦、專項檢查、省級轉辦等各類案件,占案件總數的40%。

    從案卷條款適用和處罰情況看,25起案件中,適用《管理辦法》第五十六條未按排污許可證要求開展監測而被處罰的共有15起,占總數的60%;其次是適用《管理辦法》第五十七條未申領排污許可證排放污染被處罰的共有8起,占總數的32%;此外適用《管理辦法》第五十五條未按排污許可證要求進行信息公開和第五十八條未按排污許可證規定的排污口進行排污而被處罰的各有1起。

    從罰款額度看,25起案件均能依據法律法規進行處罰。違反《管理辦法》第五十七條的罰款額度為10萬元以上100萬元以下。在實際適用過程中,依據這一條款處罰的8起案件有5起采用10萬元處罰,另有2起罰款20萬元,罰款額度最高的案件為湖南省某石化企業排污許可證到期后未申請延期而持續排污,被處以30萬元的罰款。依據第五十六條的案件罰款額度則相對分散。違反該條款的罰款額度為2萬元以上20萬元以下。在實際的15起案件中,采用2萬元罰款的案件有3起,其余案件均根據具體情形采用自由裁量,罰款額度從2萬元到10萬元不等,罰款額度超過10萬元的案件僅有1起,為山東省某鋼鐵企業。該企業因未開展自行監測、臺賬管理不規范、未安裝自動檢測設備等違法行為被罰款17萬元。

    《管理辦法》適用率低的原因

    效力位階低,使用率不高。2019年在全國300多起涉及排污許可證處罰的案件中,大部分處罰案例根據《大氣污染防治法》和《水污染防治法》進行處罰,占總數的50%以上;此外還有根據地方性法規或地方政府規章進行處罰的,如《重慶市環境保護條例》《廣東省環境保護條例》《山西省排放污染物許可證管理辦法》等,這類案件約占案件總數的35%。根據《管理辦法》進行處罰的案例數約占總數的10%。總體上看,《管理辦法》作為規范排污許可管理工作的部門規章,在實際執法中的應用不夠,未能充分體現一部專項規章應起到的作用。原因一是《管理辦法》位階效力不夠,地方應用起來有顧慮,《大氣污染防治法》第十九條和《水污染防治法》第二十一條都明確提出排污許可的具體辦法由國務院規定,因此部分地方認為目前由原環境保護部發布實施的《管理辦法》不能滿足《大氣污染防治法》和《水污染防治法》的要求,而是應當由國務院出臺排污許可管理條例;二是《管理辦法》目前的處罰條款與現有法規有重復,如對于無證排污的處罰規定與《大氣污染防治法》和《水污染防治法》的規定是一致的,依據上述兩個法律也可以實施處罰,客觀上也造成利用《管理辦法》進行處罰的比例較低;三是部門規章與地方政府規章并行使用,地方習慣使用地方政府規章,根據《立法法》第九十五條規定:部門規章之間、部門規章與地方政府規章之間對同一事項的規定不一致時,由國務院裁決。因此,現階段各地也可以根據地方性法規或地方性政府規章來處罰,而不必按照《管理辦法》進行處罰。

    排污許可證執法未納入日常監管,導致處罰率低。根據固定污染源排污許可分類管理名錄要求,截至2019年年底,應當取得排污許可證的行業已達到44個,目前收集到的案例涉及其中的14個行業,僅占行業總數的1/3,剩余30個行業未能收集到依據《管理辦法》進行處罰的案件,處罰案例的行業覆蓋率不高。從案件來源看,上級交辦、專項行動等非日常檢查中發現的案件占比達到40%,對比某省的案件統計,該省一般行政處罰案件中非日常檢查發現的案件占比只有25%。這表明各地在排污許可日常執法中主動性不強,應用《管理辦法》進行處罰的積極性不高,導致案件來源中非日常檢查的比例偏高。

    目前各地生態環境部門建立的"雙隨機"抽查制度,是針對污染源日常執法采用的基本手段。對列入"雙隨機"抽查的污染源,有的地方以是否繳納排污稅為依據,有的地方則以是否納入環境統計為依據,但均未以是否納入排污許可管理作為依據。按照固定污染源排污許可分類管理名錄,到2020年底,納入排污許可管理的企業將涵蓋國民經濟行業分類中的49個大類、212個中類、706個小類。但實際調研發現,全國各地納入"雙隨機"的抽查對象與納入排污許可管理的對象并未統一,如廣東、山東、江蘇"雙隨機"的抽查對象占需納入排污許可管理的排污單位數量比例分別為11%、69%、56%,大量需納入排污許可管理的污染源游離于日常執法視野之外,造成監管漏洞。

    地方性法規和部門規章對同一違法情形處罰標準不一。對于無證排污行為,《管理辦法》處罰金額為10萬元以上100萬元以下,與重慶、廣東的環境保護條例一致,但與山西的規定差距較大。《山西省排放污染物許可證管理辦法》規定無證排污處罰金額為1千元以上3萬元以下,統計發現在實際的案例中依據該辦法查處的案件罰款金額均為0.5萬元,而山西另有2起無證排污的案件依據《管理辦法》進行處罰,罰款額度分別為10萬元和20萬元。同一地區同樣性質的案件,罰款額度卻相差甚遠,處罰標準把握尺度不一,有損制度的權威性,不利于排污許可制度的推行。

    應盡快出臺排污許可管理條例

    國務院2016年發布的《控制污染物排放許可制實施方案》是排污許可制改革的路線圖,根據該方案,排污許可證是作為企業"生產運營期排污行為的唯一行政許可",企業在申請排污許可證時,應對"申請材料的真實性、準確性和完整性承擔法律責任",并要"按證排污,自證守法",要"自行監測和定期報告"。但是現行的《管理辦法》中對于企業隱瞞有關情況或者提供虛假材料申請行政許可的、未及時變更或補辦排污許可證的、不編制執行報告、不進行臺賬記錄等行為無相應的處罰規定,導致在實際執法過程中缺乏督促企業按證排污的執法手段。

    從目前的分析來看,現有的《管理辦法》難以承擔構建以排污許可制為核心的固定污染源監管制度體系的法律重任,應盡快出臺排污許可管理條例,統一規范全國排污許可證的監管執法;同時開展按排污許可證執法的相關研究,充分利用自行監測數據和臺賬記錄等企業自證守法的信息進行執法,出臺相關政策文件并加強宣傳培訓,推動各級生態環境執法隊伍全面行動,開展全國范圍的按證執法。

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