• 設為首頁 | 加入收藏

    歡迎來到《中國環境監察》

    當前位置: 首頁 > 環境文苑 > 觀點爭鳴

    生態環境損害賠償范圍究竟包括哪些方面?

    文 | 賀震

    2020年5月28日,十三屆全國人大三次會議審議通過了《中華人民共和國民法典》。這是新中國成立以來第一部以“法典”命名的法律,是新時代我國社會主義法治建設的重大成果。

    協調經濟發展與環境保護的關系,是編纂民法典的任務之一。民法典《侵權責任編》第七章“環境污染和生態破壞責任”規定了生態環境損害賠償的相關內容。生態環境部門是推動生態環境損害賠償制度落地的主要部門,生態環境工作者是具體落實生態環境損害賠償制度各項工作的主要力量,必須在民法典正式施行之前的這段時間里抓緊學懂弄通。

    生態環境損害賠償范圍的提出

    生態環境損害賠償制度,是追究生態環境損害賠償責任、保護生態環境資源和推動生態文明制度建設的重要舉措。黨中央、國務院高度重視生態環境損害賠償工作。黨的十八屆三中全會明確提出對造成生態環境損害的責任人嚴格實行賠償制度。2015年,中共中央辦公廳、國務院辦公廳(以下簡稱中辦、國辦)印發《生態環境損害賠償制度改革試點方案》,對改革試點工作進行部署。

    其后,根據國務院授權,江蘇、重慶等7省市進行了為期2年的生態環境損害賠償制度改革試點。在總結7省市試點成果的基礎上,2017年,中辦、國辦印發了《生態環境損害賠償制度改革方案》。在生態環境損害賠償范圍方面,《改革方案》與《試點方案》保持了一致性,同時明確:“各地區可根據生態環境損害賠償工作進展情況和需要,提出細化賠償范圍的建議。”給地方具體細化生態環境損害賠償項目預留了探索實踐的空間。

    生態環境損害賠償范圍的探索實踐

    江蘇省作為國家確定的生態環境損害賠償制度改革試點省之一,2016年12月6日,江蘇省人民政府印發了《江蘇省生態環境損害賠償制度改革試點工作實施方案》。在生態環境損害賠償范圍方面,《江蘇省試點實施方案》細化明確為:“包括清除污染的費用、應急處置費用、環境監測費用、生態環境修復費用、生態環境修復期間服務功能的損失、生態環境功能永久性損害造成的損失,以及生態環境損害賠償調查、鑒定評估等合理費用。”

    根據國家生態環境損害賠償制度改革總體部署,2018年8月30日,江蘇省在總結試點經驗的基礎上,省委、省政府兩辦印發了《江蘇省生態環境損害賠償制度改革實施方案》。在生態環境損害賠償范圍方面,江蘇省的《試點實施方案》與《改革實施方案》保持了前后一致性。對比中辦、國辦方案,顯而易見,江蘇在對賠償范圍進行細化時,列出了應急處置費用、環境監測費用兩項費用。

    江蘇省高級人民法院2018年6月26日出臺的《江蘇省高級人民法院關于生態環境損害賠償訴訟案件的審理指南(一)》第二十條詳盡地明確了生態環境損害賠償費用包括已經發生和必然發生的“應急性費用”“恢復性費用”“功能性損失費用”“輔助性費用”“其他合理費用”等五大項費用。

    自2019年6月5日起施行的《最高人民法院關于審理生態環境損害賠償案件的若干規定(試行)》,分三條細化了生態環境損害賠償責任履行方式及范圍。其中,第十一條規定:“被告違反法律法規污染環境、破壞生態的,人民法院應當根據原告的訴訟請求以及具體案情,合理判決被告承擔修復生態環境、賠償損失、停止侵害、排除妨礙、消除危險、賠禮道歉等民事責任。”第十二條規定:“受損生態環境能夠修復的,人民法院應當依法判決被告承擔修復責任,同時確定被告不履行修復義務時應承擔的生態環境修復費用。生態環境修復費用包括制定、實施修復方案的費用,修復期間的監測、監管費用,以及修復完成后的驗收費用、修復效果評估費用等。原告請求被告賠償生態環境受到損害至修復完成期間服務功能損失的,人民法院根據具體案情予以判決。”第十三條規定:“受損生態環境無法修復或者無法完全修復,原告請求被告賠償生態環境功能永久性損害造成的損失的,人民法院根據具體案情予以判決。”第十四條規定:“原告請求被告承擔下列費用的,人民法院根據具體案情予以判決:(一)實施應急方案以及為防止生態環境損害的發生和擴大采取合理預防、處置措施發生的應急處置費用;(二)為生態環境損害賠償磋商和訴訟支出的調查、檢驗、鑒定、評估等費用;(三)合理的律師費以及其他為訴訟支出的合理費用。”

    綜觀江蘇等地方的探索和法院審理生態環境損害賠償案件的賠償范圍,可以歸為五個方面:一是生態環境受到損害至修復完成期間服務功能喪失導致的損失;二是生態環境功能永久性損害造成的損失;三是生態環境損害調查、鑒定評估等費用;四是清除污染、修復生態環境費用;五是防止損害的發生和擴大所支出的合理費用。

    梳理從2015年中辦、國辦《生態環境損害賠償制度改革試點方案》首次提出生態環境損害賠償范圍,到此次民法典第一千二百三十五條規定的頒行,可以發現清晰的演變脈絡。民法典的規定,吸納了近年來生態環境損害賠償制度改革理論創新和實踐探索的最新成果。

    正確理解民法典第一千二百三十五條第(五)項的含義

    民法典公布后,一些專家學者從不同角度對《侵權責任編》第七章“環境污染和生態破壞責任”進行了解讀,對生態環境損害賠償制度改革將會產生哪些影響進行了分析。

    民法典第一千二百三十五條規定的生態環境損害的賠償范圍,前四項比較清楚,易于理解,即期間服務功能損失、永久服務功能損失、調查與鑒定評估費用、清除污染與生態修復費用。但第五項“防止損害的發生和擴大所支出的合理費用”,內涵不是十分明確。有的文章解讀為“生態環境損害行為人采取預防性措施發生的費用,可能包括污染治理設施投資與運行費用、環境事故應急池和閘閥等環境風險預防設施的投資費用、企業環境管理人員的培訓與應急演練等日常環境管理支出”,顯然是錯誤的。

    這一解讀混淆了生態環境損害賠償“誰賠償?給誰?”的雙方界線,即混淆了賠償義務人與賠償權利人的身份。

    目前,對“生態環境損害行為人”尚無正式的權威定義,似可理解為生態環境侵權人一方(即中辦、國辦《生態環境損害賠償制度改革方案》中規定的“賠償義務人”),也可理解為侵權人和被侵權人雙方,即當事雙方(即中辦、國辦《生態環境損害賠償制度改革方案》中規定的“賠償義務人”與“賠償權利人”)。

    如果按照“生態環境損害行為人采取預防性措施發生的費用,可能包括污染治理設施投資與運行費用、環境事故應急池和閘閥等環境風險預防設施的投資費用、企業環境管理人員的培訓與應急演練等日常環境管理支出”的解讀,不管按以上兩種情形的哪一種情形理解“生態環境損害行為人”的定義,都使民法典的本條規定成了“生態環境損害行為人自己賠償給自己”,這顯然是荒謬的。

    生態環境侵權人(即生態環境損害賠償義務人)污染治理設施投資與運行費用、環境事故應急池和閘閥等環境風險預防設施的投資費用、環境管理人員的培訓與應急演練等日常環境管理支出,是其自身環境污染風險防范與治理的正常且必需的投入(支出),無論是否發生生態環境損害事件,都與賠償給被侵權人(生態環境損害賠償權利人)的資金數額無關。若其投保了環境污染責任險,則可以依據保險合同約定進行理賠。

    結合中辦、國辦《生態環境損害賠償制度改革方案》、生態環境損害賠償制度改革地方探索和法院審理生態環境損害賠償案件的實踐,筆者認為,侵權人(即被告)違反法律法規污染環境、破壞生態的,人民法院應當根據國家規定的機關或者法律規定的組織(即原告)的訴訟請求以及具體案情,合理判決被告承擔修復生態環境、賠償損失、停止侵害、排除妨礙、消除危險、賠禮道歉等民事責任。其中,民法典第一千二百三十五條規定的“侵權人”賠償給“國家規定的機關或者法律規定的組織”的“防止損害的發生和擴大所支出的合理費用”,分為兩種情形:

    第一種情形是:污染環境、破壞生態事件發生后,政府或第三方應急處置費用及后續處置費用,即實施應急方案以及為防止生態環境損害擴大采取合理處置措施發生的費用。在這種情形下,為防止損害的擴大所支出的合理費用包括:一是應急方案編制費用,二是應急處置實施費用,三是應急期間為停止侵害、排除妨礙、消除危險采取的合理處置措施而發生的費用,四是后續為防止生態環境損害擴大采取合理處置措施發生的費用,五是在此過程中產生的調查、勘查、監測、檢驗、鑒定、評估等輔助性費用。

    第二種情形是:安全生產事故發生后,政府或第三方為預防發生次生污染環境、破壞生態而進行應急處置發生的費用。現實中,許多污染環境、破壞生態事件,都是由安全生產事故引發的次生災害。有些安全生產事故發生后,若不及時采取措施,則必然造成污染環境、破壞生態,發生環境侵權。當此之時,政府或第三方及時采取正確有效的應對措施,則會避免次生災害污染環境、破壞生態,但產生了相應的應急費用。即環境侵權后果雖未發生,但為避免環境侵權后果的發生而產生的費用,應由安全生產事故責任方承擔。在這種情形下,為防止損害的發生所支出的合理費用包括:一是應急方案編制費用,二是應急處置實施費用,三是為排除妨礙、消除危險采取的其他合理處置措施而發生的費用,四是實施環境應急時產生的調查、勘查、監測、檢驗、鑒定、評估等輔助性費用。

    綜上可以看出,對于同一起事件,只可能存在其中一種情形:要么是為“防止損害的發生所支出的合理費用”,要么是為“防止損害的擴大所支出的合理費用”,兩種情形的合理費用各有不同。

    (作者:武漢大學環境法研究所研究員)

    可以直接观看的AV在线观看